從協商民主的視角看民主黨派參與公共決策

　　按照協商民主的理論，協商民主可以拆分為兩個概念：一是協商;二是民主。那么在協商民主的視野下，公共決策也同時受到這兩個方面的考量。協商意味著公共決策的作出應當是通過參與者充分討論的方式確定。民主要求公共決策的作出必須經過受其影響的所有公民或者公民代表的參與才能達成，才具有民主意義上的正當性。在我國的政治體制下，民主黨派能否發揮好以及如何發揮好其應有的作用參與到公共決策的民主協商中來，將會對我國公共決策廣泛參與協商的制度建立和實效發揮具有非常重要的作用。本文將對協商民主視野下民主黨派參與公共決策嘗試進行一些粗淺的探討和分析。

　　一、傳統的公共決策過程

　　在傳統的公共決策過程中，最常見的模式是決策事項領域內的專家，進行專業分析，由專家來提出可行性、合理性意見，并提出可供決策部門選擇的決策備選項。然后由政府官員對備選項進行選擇。這樣的決策模式長久以來影響著我國政治體制內各級政府部門的公共決策，但隨著公民對公共決策參與意愿的不斷提高，傳統公共決策流程的弊端也不斷突顯。最顯著就是，這樣的決策過程中，與公共決策有利害關系的公民，卻因為無知識、無能力和影響決策效率等借口被排除在決策過程之外。而這恰恰與公民對公共決策強烈的參與意愿背道而馳，隨之而來的便是專家變成了公民眼中的“磚家”，不符合民意的決策在執行的過程中遭到了抵制，公共決策失去了應有的正當性、合法性、權威性基礎。

　　二、協商民主構建公共決策正當性

　　那么，要怎么樣的決策過程才能夠真正符合公共決策實效性需要的同時，又實現公共決策的程序正當性呢?

　　公共決策的“公共性”是其本質，要求在決策的過程中必須全程貫穿民主價值和公共屬性，以公民的公共參與作為其決策過程的核心內容，以社會公正作為其決策目標。因此，任何一個決策都必須來源于受這一決策支配和影響的全體社會成員集體協商，通過這種集體協商的過程形成決策，在所有參與者之中具有正當性。對協商參與者來講，民主協商應當是以對參與者的尊重為基礎，通過協商過程不斷促進所有參與者政治能力和政治意識的發展，進而形成全體社會成員理解自身以及其他成員合法利益的途徑，并最終賦予決策以正當性。而這種決策的正當性理由，恰恰也就是來源于它的產生方式。

　　反過來分析，一項公共決策如果沒有經過全體社會成員協商的過程，僅僅是根據個別或者少數決策者的判斷而作出，那么它就是偏私的、不具有正當性的。它之所以偏私，主要還并不是因為決策者本身的偏私之心，而是對更多其他本應參與到決策中來的人的無視。還有對他人意見和觀點產生的誤解。這一方面可能是對他人想當然的判斷;另一方面也可能是在事實上的誤解。公共決策者將單方面的判斷和決策施與他人，而他人對此沒有機會表達意見和陳述理由。即使決策者擁有優秀的決策能力，甚至經過了詳細的調查，也仍然無法取代所有社會成員的選擇。如果社會成員沒有民主協商的機會，僅僅是被調查詢問，他們就被限制于決策者為其構建的框架內，將無法按照自己本身的意圖和表達方式進行選擇和表達觀點。如果是經歷了這樣的程序而形成的決策，無論這個決策是否科學、是否正確、是否行之有效，首先究其本質而言，就是不具有正當性的決策。即使于一時、一事有利，從長遠來看，脫離了民主協商的公共決策，仍然只是無源之水、無本之木。

不難看出，要使公共決策獲得這其天然應有的正當性效力，就要求決策的過程必須經過充分的、廣泛的協商，而這樣的協商范圍包含了廣泛的公眾類別，民主黨派作為我國政治體制中的參政黨，無疑也是其中不可或缺的一部分。

　　三、民主黨派參與公共決策的重要性

　　在我國各級政府的公共決策過程中，各政黨的作用也有所不同。中國共產黨作為執政黨，通過黨的領導作用，通過政府在公共決策和執行中處于主導地位。而民主黨派作為參政黨，在公共決策中是通過參政議政職能，發揮出謀劃策的作用。而在這一過程當中，公眾的參與也是通過各種各樣的途徑進行的，其效果也不盡相同。但民主黨派作為一種有組織的政治力量進行參與，無論是從參與度、參與范圍、參與方式，還是從參與效果上來看都是具有非常明顯優勢的。

　　1、參與公共決策是民主黨派的本質需求

　　《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作制度和政治協商制度建設的意見》明確表述了“民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定執行”。這“一個參加，三個參與”的規定，再次說明了民主黨派在公共決策事務中的參與是其自身的一項基本要求，是其開展民主黨派工作的重要職責。

　　第一，民主黨派的代表性決定了它們在公共決策過程中具有不可替代的作用。 各民主黨派形成時其社會基礎、政綱等各不相同，這就使民主黨派具有了與生俱來的代表性，這種代表性隨著新中國的成立和社會主義建設事業的迅猛發展而發展，隨著時代的發展而發展，也隨著時代的進步而進步。現階段，民主黨派的代表性恰恰也是黨和政府聯系群眾的橋梁、紐帶和助手，在公共決策過程的每一個環節都能發揮著自身獨特的作用，影響著公共政策的制定。

　　第二，民主黨派可以在各專業領域充分發揮其代表性，提供公共決策的參考建議。正是由于民主黨派擁有其代表性特征，在各民主黨派代表的優勢領域內的公共決策事項，民主黨派往往能夠收集和反映更直接更有效的信息，能夠提出更具有操作性的政策規劃和建議，從而發揮非常重要作用。

　　第三，當公共決策進入執行階段后，民主黨派能夠發揮其聯系作用，通過前期參與決策過程對公共決策的詳細了解，開展對決策事項的宣傳和動員工作。在公共決策的落實階段，與黨和政府保持一致性，確保公共決策能夠落到實處發揮作用。

　　2、民主黨派參與公共決策是政府、公眾的共同需求

　　首先，民主黨派的參與是決策機關的需求。政府作為公共決策的決策機關，在決策過程中希望可以最大限度地捕捉到公共決策所需要的大量來自民間的信息，促進公共決策的民主化、合理化、科學化，力求將公共決策的最終作出完成得盡善盡美，這就使得政府在決策的過程中會通過各種渠道進行信息采集、分析、研判、協商。在這些渠道當中，民主黨派的組織協調能力、信息獲取量、專業化程度、參與能力無疑都是非常強而有力的。如果能夠有效調動民主黨派的參與，那么將對公共決策的作出帶來非常大的幫助作用。

　　其次，民主黨派的參與是公眾的需求。民主黨派所聯系的群眾非常認同和需要民主黨派幫助他們維護利益，反映意見和呼聲，需要這樣一個利益表達渠道。有很多公眾甚至會主動找民主黨派、特別是其中的人大代表、政協委員反映情況，希望把他們的意見帶到黨和政府或作為提案建議帶到人大、政協，希望他們說反映的意見在今后的公共決策過程中起到應有的作用。也恰恰是因為他們的這一需求，使得民主黨派在在參與公共決策的過程中具有了更接地氣的思考，更貼近實際的意見。

　　3.民主黨派的參與是公共決策本身的需求

我國的政黨體制下，民主黨派不斷進步和發展的過程，必須通過緊緊圍繞國家政權、中心工作和熱點問題履行職能、發揮作用來實現。而政府在進行公共決策的過程中，需要的也正是各方的通力合作、積極參與。有了民主黨派的參與，公共決策的作出才是民主的、穩定的、有序的、和諧的，這也是公共決策本身的內在需求。沒有民主黨派參與的公共決策即不符合我國的國家利益，也不符合公眾對決策過程的期望，勢必將影響公共決策的公信力和執行力。正是如此，就公共決策本身而言，需要各方面的參與，民主黨派作為參政黨，具有參政議政的天然職能，具有參與公共決策的參與能力，這些都使得民主黨派的參與成為了公共決策本身的一種需求。將民主黨派參與公共決策進行進一步的正面宣傳，同時還有利于打破公共決策的封閉性和神秘色彩,滿足廣大群眾的知情權和參與權, 促進公共決策過程的透明度和公開化。

　　四、民主黨派參與公共決策的方式

　　從協商民主的角度看，公眾的參與對公共決策提供了支持，但是無論在哪一種制度設計下，這種參與和協商的過程都必須做到制度層面的有序性，如果失去了這種有序性，參與和協商的效果將得不到任何保障，那么公民的參與本身也就變成了一種理想。世界范圍內，有各種各樣的協商民主的制度設計，并以此來維護公民的參與權，確保公共決策的正當性。在我國同樣有各種各樣的協商渠道和制度設計，保障公民擁有參與公共決策的權利。在此，我們重點探討民主黨派應當用哪些方式來有序協商并參與公共決策。

　　1、通過政治協商會議參與公共決策

　　在我國社會主義民主政治的實踐中，民主黨派參與政治協商，最直接最有效的平臺無疑就是政治協商會議。政協的性質、任務、職能、工作方式等都決定了政協必須大力開展與各界群眾的密切聯系，切實深入到群眾中去，了解群眾的需求，群眾的呼聲，在通過政協的渠道反映給黨委和政府，幫助黨委和政府掌握實際情況，推進公共決策的民主化和科學化。而民主黨派的工作，在政協的工作中占有重要的一席之地，民主黨派的組織和成員在各級政協中具有一定的比例，無論是在政協的會議期間，還是在日常的調研、掌握社情民意的過程中，民主黨派均有充分的參與機會。因此，民主黨派要將從公眾那里收集而來的意見和建議參與到公共決策的過程中去，首先應當充分利用的平臺就是政治協商會議的平臺。

　　2、通過人大、政府工作參與公共決策

　　各民主黨派成員中有大量在我國各級人大、政府中任職，并且還有一部分民主黨派成員還擔任領導職務。民主黨派對公共決策過程中的意見和建議，可以通過他們作為紐帶，結合到人大和政府的工作中去。他們一方面是具有民主黨派聯系群眾的代表性，另一方面本身又是國家工作人員，熟悉公共決策的各項需求，因此他們往往能夠更加準確地綜合各方面的因素，提出更具有全局性的建議。充分發揮他們的作用，將更加有利于黨派成員在各級人大參與監督政府公共決策，在各級政府及有關部門履行參政議政的職能，在政府公共政策的制定中發揮直接作用。

　　3、通過聽證會制度參與公共決策

　　聽證會制度是保證公眾參與公共決策一種重要形式。根據我國《立法法》第58條的規定，行政法規在起草過程中，應廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，聽取意見可以采取聽證會、討論會、座談會等形式。雖然，該法并未將聽證會規定為法定的必經程序，但在現實中，各級政府在面臨重要公共決策時往往也會主動舉行聽證會，邀請各界人士和公眾參與聽證活動，收集作出決策相關的意見和建議，提高制定行政法律法規的可行性、針對性、科學性。這時，民主黨派應該積極主動利用自身的優勢，適時發揮作用，積極利用聽證會參與到公共決策中去。

　　4、通過反映社情民意信息參與公共決策

　　社情民意信息工作是民主黨派履行基本職能的重要內容，經過長期的實踐，各黨派在工作機制上日趨完善，他們所提出的意見建議，往往能引起各級領導的重視，督促部門的落實，是最為高效迅速地轉化或影響政府公共決策的重要途徑。公眾反映的參與意見，如果通過這一渠道表達，能夠取得較高的效率和更直接的效果。

　　五、民主黨派參與公共決策的困境

　　從協商民主的角度來看待公共決策的決策過程，重視政府、專家、公眾之間的復發互動關系，這種互動關系使得各方都在通過不同的渠道表達自己的意見和意愿，通過深思熟慮之后力求能夠達成共識，即使無法達成最完全的共識也應當從中尋找到最適宜的方案。然而，在現實中民主黨派作為一種參與公共決策的力量和渠道，并不一定均能達到最理想的效果，它同樣面對這諸多的困境。

　　1、社會的多元化，導致協商民主追求共識的困難，需要建立更加完善規范的參與程序。社會的多元化發展，使得全體公民均有著不同的利益、需求、價值，每一個公民所追求的最終目標均不盡相同，它們交織在各種社會團體、組織當中，使得通過理性、有序的協商尋求所有公眾、所有參與者均認可的共識變得困難重重。民主黨派，作為一支政治力量、社會力量參與其中，也難免會受到其自身所代表性的限制。這就需要建立一套更加規范完善的公共決策參與程序和制度，用程序和制度正義，來實現最大范圍內的共識，整合多元化的利益訴求。

　　2、參與渠道、參與方式還有待進一步拓展。協商民主是為了實現決策過程民主與公正，但任何參與協商的參與者均受到自身參與條件、參與渠道、參與方式的限制。在這一背景下，政府的參與無疑是最具有主導的地位的，擁有最便捷有效的渠道和方式。而其他參與協商的力量，如公眾個體、公眾組織，包括民主黨派皆因自身條件在參與條件、渠道、方式上受到一定程度的限制。在現實中，民主黨派參與公共決策的渠道和方式雖然比公眾個體要強很多，但是除幾種法定的參與形式以外，民主黨派要參與公共決策也都是由政府或部門根據需要和視情邀請，但對于是否邀請民主黨派參與公共決策的協商往往取決于各級政府及部門領導的民主意識，民主黨派參與公共決策的協商具有不確定性。

　　3、民主黨派自身的參與能力也需要進一步提高

　　我國民主黨派成員都是兼職參與黨派工作，許多成員雖然具有很高的黨派工作積極性，但是受到實際工作崗位、時間等限制，在政治協商、參政議政、民主監督等方面的工作經驗、工作能力尚有提高空間。現階段在參與公共決策方面的機會也有限，因此，往往會出現參與公共決策能力不強的問題。另一方面，有時民主黨派的許多意見、建議往往是根據黨派及成員的自主意識和偏好提出，分散性、自發性問題突出，針對性不夠強。因此，這就更加需要，創造更多的參與機會，建立更完善的參與機制，在實際參與中不斷提高民族黨派利用協商民主的形式參與公共決策的能力、水平、積極性。

　　我國通過協商民主的形式開展公共決策廣泛參與還處于相對初級的階段，要讓各種力量共同有效參與公共決策，使這種參與公共決策的活動不斷發展和進步，還有很多方面的問題。民主黨派因其自身的特殊政治地位、組織優勢、專業優勢和代表性，在這一領域應當更加積極主動地進行嘗試和探索。同時，也需要黨委和政府在開在公共決策民主協商的過程中，發揮利用好民主黨派的優勢，讓民主黨派更加充分地參與到公共決策的協商過程中來。

　　注：本文榮獲2014年度全市統戰理論研究優秀成果三等獎，執筆人姜黎。